Monica Passarelli e Paolo Peruzzi

Pubblicato in: XVI Riunione scientifica SIEP (2004), Politiche pubbliche, sviluppo e crescita. Pavia, Università, giovedì 7-8 ottobre 2004

Sintesi

Sono passati dieci anni dall’entrata in vigore della legge 36/94 e la riforma sui servizi idrici non è ancora completata. Negli ultimi anni si è assistito, tuttavia, ad un notevole avanzamento del processo, sia a livello iniziale caratterizzato dall’insediamento degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) che agli stadi successivi, quali appunto la ricognizione sulle infrastrutture presenti sul territorio, la realizzazione dei Piani di Ambito e l’affidamento del servizio.

Secondo l’ultima relazione annuale al Parlamento del Comitato per la Vigilanza sull’uso delle risorse idriche, su 91 ATO previsti, l’Autorità di Ambito è insediata in 87 casi, con oltre 54 milioni di abitanti, pari al 97% della popolazione italiana. Le ricognizioni sono terminate in 81 Ambiti, corrispondenti all’89% degli ATO complessivi. I due terzi degli ATO insediati, 61, è nella fase intermedia della riforma, avendo redatto o già approvato il Piano d’Ambito. Infine 38 ATO, che servono 28,6 milioni di utenti, circa il 51% della popolazione italiana, hanno concluso il processo con l’affidamento della gestione del servizio idrico integrato a società per azioni, la maggioranza delle quali a prevalente capitale pubblico locale.

Complessivamente stiamo assistendo ad un cambiamento epocale per il Paese, che dovrà passare da una struttura dell’offerta estremamente frammentata e di piccole dimensioni, a circa un centinaio di gestori di medie e grandi dimensioni.

Se da un lato, questo processo favorisce lo sviluppo di una forma industriale della gestione e la possibilità di sfruttare tutte le opportunità della nuova dimensione produttiva, come ad esempio le economie di scala, dall’altro lato, la progressiva privatizzazione delle aziende di erogazione di servizio idrico integrato comporta la necessità di definire regole di governo societario.

Sotto quest’ultimo profilo la forma societaria di natura privatistica (SpA) delle aziende di gestione del servizio idrico integrato, unita alla partecipazione al capitale spesso condivisa con soggetti terzi, rappresenta un elemento di grande novità, che richiede, da parte degli enti locali, azionisti di riferimento, la determinazione di nuove regole di governo societario sulle strutture di direzione e controllo.

Come noto il tema della corporate governance si riferisce ai meccanismi e ai processi di governo delle società, che a sua volta sono strettamente correlati ai modelli proprietari adottati.

La struttura dell’offerta del servizio idrico integrato, che, con la progressiva applicazione della legge 36/94, si sta caratterizzando sempre più da una cospicua presenza di società per azioni miste pubblico-private, si riconduce senz’altro a un modello proprietario concentrato, con tutte le problematiche di corporate governance in esso connesso.

In seno alle società miste pubblico-privato, è utile, inoltre, effettuare la distinzione fra società “aperte-quotate”, “aperte non quotate” e “chiuse”, secondo la nuova definizione civilistica introdotta con la recente riforma del diritto societario (Tabella 1).

Tabella 1 –Suddivisione delle società secondo il modello proprietario e la diffusione dei titoli fra il pubblico

Modello proprietario	Diffuso concentrazione proprietaria < 10% c.d.  public company)	SpA quotata con concentrazione proprietaria < 10% (sistema statunitense e britannico)
	Concentrato concentrazione proprietaria > 10%	SpA mista quotata SpA mista non quotata	SpA mista con partner privato selezionato mediante gara
		SpA aperta	SpA chiusa
		Diffusione dei titoli fra il pubblico (definizione art. 2325 bis c.c., art. 116 TUF, regolamento Consob attuativo)

La ricerca di seguito presentata si è concentrata essenzialmente nell’analisi delle regole di governo societario delle società per azioni miste chiuse, poiché come sappiamo dai dati di applicazione della riforma della legge 36/94, sono le forme gestionali maggiormente optate dagli enti locali.

Le società esaminate sono in tutto nove, sette riguardano affidamenti diretti effettuati dalle Autorità di Ambito per la gestione del servizio idrico integrato, due sono a dimensione regionale e si occupano della gestione del servizio di approvvigionamento e grande adduzione.

In Tabella 2 sono riportate le principali caratteristiche dei soggetti analizzati, quali il soggetto proponente la gara per la selezione del socio privato, il numero degli enti locali coinvolti nel processo, la popolazione servita dalle società, i servizi idrici gestiti ed infine le quote di cessione.

Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto è interessante sottolineare che otto società si caratterizzano per la prevalenza di controllo pubblico, con cessioni ai privati che variano dal 19% (ATO 3 Sarnese-Vesuviano) al 49% (ATO 2 Umbria e ATO 4 Latina). Una sola società, quella per la gestione del servizio di approvvigionaento e grande adduzione nella regione Sicilia, è a maggioranza privata con quote in mano pubblica pari al 25%.

Tabella 2 – Soggetti, principali caratteristiche dei servizi e quote di cessione delle gare per la scelta del socio privato analizzate

Soggetto che propone la gara	Numero degli enti coinvolti	Popolazione servita	Servizi idrici gestiti	Oggetto della gara
Comuni dell’AATO 2 – Basso Valdarno – Toscana	64	766.268	Servizio idrico integrato	Cessione 45% del capitale sociale attraverso un aumento di capitale
Comuni dell’AATO 3 – Medio Valdarno – Toscana	50	1.205.188	Servizio idrico integrato	Cessione 40% del capitale sociale attraverso un aumento di capitale
Comuni dell’AATO 4 Alto Valdarno – Toscana	37	298.224	Servizio idrico integrato	Cessione 46% del capitale sociale attraverso un aumento di capitale
Comuni dell’AATO 6 Ombrone – Toscana	51	352.199	Servizio idrico integrato	Cessione 40% del capitale sociale attraverso un aumento di capitale
Comuni dell’ATO Umbria 2 – Umbria	32	221.043	Servizio idrico integrato	Cessione 49% del capitale sociale (24% a pubblici operanti nel settore + 25% Privati scelti con gara) attraverso aumento di capitale
ATO  4 Meridionale Latina –per conto dei comuni – Lazio	38	596.292	Servizio idrico integrato	Cessione 49% del capitale sociale attraverso un aumento di capitale
ATO 3 Sarnese Vesuviano –_Campania	76	1.454.925	Servizio idrico integrato	Cessione 19% del capitale sociale attraverso un aumento di capitale
Regione Calabria	1	2.070.992	Gestione servizio di approvvigionamento e grande adduzione	Cessione 49% del capitale sociale attraverso un aumento di capitale
Regione Sicilia	1	5.108.067	Gestione servizio di approvvigionamento e grande adduzione	Cessione 75% del capitale sociale attraverso un aumento di capitale

Fonte: elaborazioni sui documenti ufficiali dei bandi di gara

 

Nella Tabella 3 sono indicati i documenti esaminati nel presente articolo, che come ricordato nel paragrafo precedente sono stati allegati nei bandi di gara.

Tabella 3 – Materiali utilizzati per l’analisi della governance

Soggetto che propone la gara	Società di cui si cedono le quote		Documenti esaminati
		Statuto	Patti parasociali pubblico / privato	Patti parasociali fra i soci pubblici	Altri documenti
Comuni dell’AATO 2 – Basso Valdarno – Toscana	Acque S.p.A.	P	P	P
Comuni dell’AATO 3 – Medio Valdarno – Toscana	Publiacqua S.p.A.	P	P	P	Contratto quadro fra il comune di Firenze, la Società Publiacqua e il socio privato per completare l’operazione prevista dal bando di gara
Comuni dell’AATO 4 Alto Valdarno – Toscana	Nuove Acque S.p.A.	P
Comuni dell’AATO 6 Ombrone – Toscana	Acquedotto del Fiora S.p.A.	P	P
Comuni dell’ATO Umbria 2 – Umbria	SII S.p.A.	P	P		Protocollo d’intesa fra i comuni dell’ATO Umbria 2, l’Amministrazione provinciale di Terni e L’Autorità di Ambito Umbria 2. Protocollo d’intesa fra i comuni dell’AATO.
ATO  4 Meridionale Latina –per conto dei comuni – Lazio	Acqualatina S.p.A.	P	P
ATO 3 Sarnese Vesuviano –Campania	G.O.R.I. S.p.A.	P
Regione Calabria	Sorical S.p.A.	P			Convenzione per l’affidamento in gestione degli acquedotti regionali della Calabria e del relativo servizio di erogazione di acqua per usi potabili
Regione Sicilia	Siciliacque S.p.A.	P	P[2]

Fonte: elaborazioni sui documenti ufficiali dei bandi di gara

In questa ricerca abbiamo cercato di osservare le principali caratteristiche di corporate governance che emergono dalla lettura degli statuti e dei patti parasociali.

Negli oggetti sociali esaminati quattro società (Nuove Acque, Acquedotto del Fiora, SII, Acqualatina) si sono poste dei vincoli sul territorio e sul tipo di servizio da erogare limitandosi al SII ed attività connesse. Le altre cinque società si sono date diverse aperture in termini di territorio o attività. Fra queste, una sola società, Publiacqua, non si è posta alcun limite alla gestione fuori ambito e alla gestione di altri servizi pubblici.

In merito al trasferimento di proprietà delle azioni, la regolamentazione fra società è piuttosto differenziata. Alcuni hanno deciso di stabilire un periodo di tempo, generalmente di cinque anni, durante il quale il socio privato (in qualche caso anche i soci pubblici) non può cedere le proprie azioni. Nella quasi totalità degli statuti, con eccezione di quello della Sorical S.p.A., che non prevede nessuna norma in materia, la possibilità per il socio privato di cedere le proprie azioni a terzi è sottoposta ad una preventiva autorizzazione o espressione di gradimento da parte del C.d.A. della società.

Il quorum per la validità delle riunioni dell’assemblea e le maggioranze necessarie per le deliberazioni sono uno degli aspetti di governo societario dove è possibile valutare e misurare le intenzioni del socio di maggioranza e individuare la presenza di elementi a tutela delle minoranze. In questo senso tutte le società, con l’eccezione della GORI S.p.A. che richiama le norme del codice civile, richiedono quote del capitale sociale maggiori, sia per la costituzione, che per la validità delle deliberazioni, tutelando in questo modo il socio di minoranza, con il rischio, però, di creare ostacoli nei processi decisionali (possibilità di incorrere in stalli decisionali).

Gli statuti esaminati prevedono una composizione dei CdA, sotto il profilo della numerosità dei componenti, estremamente variabile. In alcuni il numero dei componenti è fisso, per altri si stabilisce il numero minimo e il numero massimo dei componenti. Si va da un minimo di 5 ad un massimo di 18 componenti. I soci di maggioranza nominano il più grande numero di componenti il CdA. Il presidente è di nomina pubblica e l’AD di nomina privata. Anche in questo caso, come per le deliberazioni in assemblea, alcune società prevedono quorum e maggioranze qualificate nei CdA a tutela del socio di minoranza.

Uno degli aspetti più rilevanti della governance delineata dagli statuti è sicuramente la limitazione del potere dell’azionista di maggioranza. E’ evidente che questi, volendo mantenere la maggioranza assoluta del capitale e nel frattempo coinvolgere i privati nella gestione e nel capitale di rischio, ha pensato che una limitazione del proprio potere avrebbe incentivato sufficientemente i soci privati ad investire nella società. Le stesse regole per l’indicazione dell’Amministratore delegato, che lo assegnano prevalentemente al socio privato di minoranza, confermano questa intenzione. Tuttavia il centro delle decisioni rimane, in quasi tutti i casi, il CdA.

Dall’analisi effettuata emerge inoltre che tracciare uno schema di governance è molto complicato, perché spesso nelle società miste dei criteri discrezionali di valutazione dei risultati prendono il posto del mercato. La ragione sta nella circostanza che, a differenza delle società aperte quotate, i soggetti economici portatori di interessi sono diversi: i politici, i dirigenti delle aziende, i cittadini-utenti.

Oltre a questo abbiamo anche osservato che l’introduzione di regole di accountability e responsabilità sono essenziali per tutti i sistemi: nelle società aperte nei confronti del mercato e degli investitori istituzionali, nelle società chiuse, nei confronti dei soci di minoranza e dei cittadini-utenti. Di fronte a questo abbiamo anche visto che i codici di autodisciplina, come quello di Borsa Italiana, non rappresentano un rimedio universale, ma possono divenire un utile strumento per condurre la gestione delle società verso la trasparenza e la responsabilità nei confronti dei cittadini, come azionisti indiretti.

Un ulteriore tema che l’analisi degli statuti e dei patti parasociali suggerisce è quello relativo all’adeguatezza della governance di queste società, rispetto ai processi di parziale privatizzazione a cui rispondono le società miste. Tale parziale privatizzazione avviene in uno specifico contesto di regolazione quale quello previsto dalla riforma dei servizi idrici. Secondo questo schema di regolazione, i Comuni, che in queste società costituiscono la quota del capitale pubblico, sono anche i soggetti preposti alla regolazione della tariffa e della qualità dei servizi. In questo sistema, il ricorso all’affidamento della gestione ad una società mista assegna ai comuni ruoli potenzialmente in conflitto, che possono determinare sia il fallimento della privatizzazione (eccessivo condizionamento nella gestione dell’impresa da parte del socio pubblico), che il fallimento della regolazione (subordinazione delle decisioni dell’ATO agli interessi dei comuni nella loro qualità di soci della società regolata).

Una nuova governance delle società miste potrebbe, in questo contesto, attenuare il conflitto, delimitando l’azione del socio pubblico dentro la società mista verso un ruolo più legato al controllo delle obbligazioni contrattuali che a quello gestionale. Nello stesso tempo, una chiara definizione della governance potrebbe evitare che il potenziale conflitto fra gli interessi dei soci privati e quelli dei soci pubblici, produca segnali distorti e contradditori al management dell’impresa, vanificando così gli obiettivi della privatizzazione.

In questo senso si potrebbe provare a delineare, fra i diversi sistemi di gestione e controllo previsti dalla riforma del diritto societario (il sistema tradizionale, il sistema dualistico alla tedesca o il sistema monistico di impronta anglosassone), quale sia preferibile per le società miste che gestiscono servizi pubblici locali.

In prima analisi il sistema dualistico sembra meglio rispondere al complesso sistema di interessi in gioco, delegando il socio privato alle funzioni prettamente dirigenti composte nel consiglio di gestione e demandando all’ente locale le attività di controllo di legalità e di efficienza, cui è preposto il consiglio di sorveglianza.

La recente riforma del T.U.E.L. ha confermato la società mista come una delle possibili forme di gestione dei servizi pubblici locali. E’ probabile quindi che questa forma di gestione possa trovare nel prossimo futuro una larga applicazione. Un approfondimento delle problematiche di governance di queste società potrebbe contribuire ad una loro più efficace ed equa utilizzazione.

[2] Dell’esistenza di un patto parasociale si apprende dalla lettura dei documenti di gara, in particolare dal regolamento di gara che ne dà una breve e sintetica descrizione dl contenuto. Tuttavia non è stato possibile reperire il testo integrale che veniva consegnato ai partecipanti ammessi alla gara con altri materiali contenuti nella lettera d’invito. Nel proseguo della ricerca per i patti parasociali sono stati utilizzate le informazioni contenute nel richiamato regolamento di gara.